關鍵詞： 天然氣 天然氣管道 天然氣市場
國外天然氣管道 管理體制的概況和特征
對天然氣管道等自然壟斷領域普遍實行監管制度
發達市場經濟國家普遍認為，資源配置的主要力量是市場，在完全競爭的市場上不需要政府的干預就可以實現資源的優化配置，但市場是有缺陷的，存在不少“失靈”的地方，由此產生資源浪費和不公平問題，需要政府運用行政力量進行調節和監管，以修正市場制度缺陷，保護公眾利益。
所謂自然壟斷是指面對一定規模的市場需求，單一企業總成本低于多企業的成本之和，因而往往具有排他性的資源所有權。自然壟斷一般出現在公用事業產業(天然氣配送、供電、通訊等)、運輸業(輸氣管道、鐵路等)、金融業(銀行、證券和保險等)等。在這些行業，過多企業進入可能導致設施低效利用，資源浪費和成本增加，但單一企業會阻礙競爭，形成壟斷利潤。政府在這些領域的監管及其作用包括：一是進入限制，防止新企業過度進入;二是價格控制，以削弱壟斷程度;三是對服務質量的監督，以保護消費者權益。
天然氣產業的發展規律表明，開放的天然氣市場無法自然形成，需要政府制定相應政策加以推動。對天然氣管道這類自然壟斷領域，基本的方法是建立監管制度，因此，設立獨立的監管機構幾乎成為英美等發達國家通行的體制特征。
天然氣管道體制的主要類型
第一種類型：天然氣生產、運輸、配送、銷售一體化，基本上由一家國有公司或國有控股公司壟斷經營。幾乎所有發展中國家和部分發達國家均采取這種模式。
第二種類型：一般由2-3家大型公司分別經營全國的主要輸氣管網，壟斷絕大部分管輸市場，國家對公司的控股比例相對較高。這種模式的主要代表是西歐國家。
第三種類型：管道公司相對較多，且以私營為主。形成多家管道公司的主要背景是天然氣生產和銷售競爭程度較高。政府對管輸價格、技術標準和公平開放實施監管。這種模式的代表為美國、加拿大等。
天然氣管道體制隨天然氣市場的發展不斷完善
據調查，世界主要國家的天然氣發展在不同時期相應的管理體制和運行模式有較大的差異。在發展初期，由于市場規模小，油氣公司為加快發展，往往直接投資經營管道業務，實行天然氣開發生產與管道運輸一體化，有效解決了天然氣管網與天然氣產業及市場的協同發展問題。
隨著天然氣產業和市場規模擴大，生產端和消費端競爭日益加劇，開始出現新的獨立管道投資商和運營商，一體化與專營化并存，為天然氣市場注入了活力。當天然氣產業發展和管網建設達到一定規模，天然氣市場趨于成熟和穩定，無論市場主體、市場規則和監管制度都會發生較大變化。
其中歐美天然氣市場化程度較高，比較具有典型性。歐美天然氣市場發展和改革的共同方向是營造競爭的市場環境，形成透明合理的氣價，使市場在天然氣資源配置中起主導作用，從而促進資源開發，增強產業競爭力，為用戶提供豐富的供氣選擇，并提高供應穩定性。
國外主要國家天然氣管道 管理體制和模式
美國
美國早期的油氣生產、運輸和配送等職能之間沒有明確的劃分，自1872年第一條管線建成后，直至1938年才出現獨立的管道公司。1985年，美國聯邦能源監管委員會(FERC)頒布第436號令，第一次規定了第三方進入天然氣管道的權利，但僅僅是鼓勵而不是強制天然氣管道公司提供準入服務，允許用戶直接與生產商協商價格并與管道公司簽訂獨立合同。1992年頒布的第636號令要求天然氣管道公司將管輸業務與銷售業務分離，非歧視性地向第三方公平開放，而天然氣管道公司新成立的天然氣銷售子公司不能享受任何管輸方面的優惠。2005年美國出臺《能源政策法》，廢除了對公用事業公司上下游一體化經營的嚴格限制，城市配氣公司可以同時從事天然氣勘探開發、批發、管輸和儲存等業務，只是在產業鏈的不同環節仍須由獨立的子公司運營。
目前，美國天然氣管道的運營管理市場化程度較高，全國擁有100多家從事天然氣管輸的公司，其中，上下游一體化的大型石油公司則由其下屬子公司獨立經營天然氣管道業務。聯邦和州政府設有獨立于政府并具有法定職能的監管機構，對油氣管網建設、運營、準入、安全、環保、運輸價格和服務等諸方面實行全面的政府審批和獨立的監管。所有從事天然氣管道運輸的公司，均需獲得許可資格，管道建設需向政府提出申請。同時，注意保護管道經營者的財務生存能力，使之能夠獲得合理的回報。政府設定管輸費上限，管道公司可以根據市場需求調節管輸費。
英國
1986年英國推行私有化改革之前，國有的英國天然氣公司(BGC)壟斷著天然氣生產供應和運輸配售。私有化之后，天然氣市場解除管制，新的BG公司繼續承擔天然氣生產供應和運輸配售的角色，但被要求將天然氣供應與管道運輸內部分開核算。1997年，BG公司將其天然氣交易、零售等供應業務劃歸新成立的Centrica公司，2000年又將天然氣管輸與配氣業務徹底分離，成立了Lattice公司，并在2002年與英國國家電網公司合并，2005年正式更名為國家電網(National Grid)。
目前，英國天然氣業務主要由三家公司壟斷：BG集團，主要負責天然氣勘探開發生產和LNG加工業務;國家電網，主要負責英國境內電網和天然氣管網的運營管理(也在北美地區開展相關業務);Centrica公司，主要負責天然氣和電力供應。此外還有16個獨立天然氣運輸商。英國天然氣與電力市場辦公室作為獨立的監管機構，負責行使對天然氣行業的監管職能，為有關企業頒發許可證并負責制定管輸價格。今年，殼牌公司擬以700億美元的價格收購BG集團。一旦收購成功，將意味著BG公司走向終結。
歐盟
歐洲是世界天然氣管網密度****的地區，天然氣管道總長度約130多萬公里。歐盟將推進天然氣的市場化進程作為天然氣政策改革的重點。從上世紀90年代開始，曾三次頒布“天然氣指令”，要求各成員國對上下游一體化油氣公司的管道輸送業務與其他業務拆分，并在輸氣、配氣、儲氣業務上推行協商性或強制性第三方準入機制，但這一改革進程未能達到理想效果。2009年7月頒布的“第三號歐盟天然氣指令”，要求成員國不遲于2012年3月3日前對一體化能源企業控制的天然氣生產業務與輸氣業務進行“有效拆分”，并提供了“所有權拆分”、“經營權拆分”和“管理權拆分”三種模式供選擇。但這一指令遭到了法國、德國等一些國家的反對，反對者認為一體化的大公司可以更好地消化額外的儲氣成本，并擔心拆分會削弱本國公司的競爭力。
目前，法國、德國、意大利等國家仍鼓勵油氣公司實行一體化經營，如法國燃氣公司在本國天然氣管輸和銷售領域仍處于絕對壟斷地位，法國道達爾公司、意大利埃尼公司等也都在從事天然氣勘探開發、管道運輸和銷售業務的一體化經營。不過，這些國家一般都按照歐盟的要求對相關法律法規作了修改，確認了第三方準入的法律效力。在監管方面，歐盟委員會和各成員國政府的監督機構各司其職，日常監管仍以成員國為主。
俄羅斯
俄羅斯天然氣工業股份公司(Gazprom)壟斷經營全國的天然氣生產、銷售和運輸，由其下設的天然氣運輸公司具體負責管道運輸業務。Gazprom是********大天然氣公司，采取上中下游一體化經營，掌握著全國72%的天然氣儲量和74%的天然氣產量，獨家壟斷經營俄境內全部16.9萬公里的天然氣主干管道，占有的終端市場份額超過50%。俄羅斯政府認為，供氣管網系統是發展天然氣工業的基礎，也是提高供氣可靠性和安全性的重要保證，天然氣上中下游一體化經營是符合俄羅斯國情的選擇。
俄羅斯政府負責對天然氣運輸業務行使管理職能的部門是燃料動力部和相對獨立監管機構能源署。燃料動力部負責制定天然氣行業的發展戰略規劃，代表國家控股Gazprom;能源署負責調整天然氣的工業和民用批發價格、天然氣干線管道和地方管網的運費以及協調油氣運輸公司和油氣公司之間的糾紛等。此外，俄羅斯政府已經頒布多項法規強制管道開放和用戶公平進入。
印度
印度的油氣生產由國家油氣公司主導，私營和外國石油公司可以參與。其中，印度石油天然氣公司(ONGC)的石油產量約占國內石油產量的77%，石油印度公司(OIL)占10%，私營和合資公司占13%。天然氣產量也主要來自國家油氣公司，其中ONGC的天然氣產量占國內天然氣產量的81%，印度石油公司(IOC)占5%，私營和合資公司占14%。在1991年以前，天然氣區塊都直接分配給ONGC和IOC，1997年政府放開了上游領域，引入新的勘探許可證政策(NELP)，為國有和私有企業提供公平競爭環境。
印度天然氣公司(GAIL)是主要從事天然氣運輸和銷售的公司。該公司早期僅從事管道建設、運營和維護業務，目前仍經營著全國****的天然氣管網。后來，公司陸續增加了天然氣市場銷售、液化石油氣(LPG)、壓縮天然氣站(CNG)及石油化工等業務。為提高氣源保障能力，GAIL還進軍天然氣上游勘探開發和生產，投資開發了一些陸上和深水天然氣項目，使公司逐步演變成為了一家上下游一體化的天然氣公司。與此同時，ONGC作為上下游一體化的大型公司，業務范圍廣泛，擁有1.1萬公里的油氣管道，占到全國的1/4。印度石油天然氣工業部負責對油氣行業和管道的監管。
其他國家
委內瑞拉，由國家石油公司(PDVSA)經營天然氣上中下游業務，管道業務由設在其勘探生產分公司下面的天然氣公司負責。韓國，國家天然氣公司(KOGAS)是國內唯一的天然氣批發商，壟斷著全國所有的天然氣輸送網絡和幾乎全部儲氣能力，擁有并運營全國4個LNG接收站中的3個。伊朗，只有國有石油公司有權開發石油資源，外國公司只能以“回購(buy-back)”的方式與伊朗國家石油公司合作進行油氣開發。伊朗石油部下屬四家公司，分別是國家石油公司(NIOC)、國家石化公司(NPC)、煉油和油品分銷公司(NIR&OPDC)以及國家天然氣公司(NIGC)，國內天然氣銷售和管網建設運營業務都由NIGC負責。
幾點啟示和建議
通過對國外天然氣管道管理體制的專題調研，形成以下幾點啟示和建議。
天然氣管道體制要服從天然氣發展戰略，與市場化進程相適應，關鍵是建立健全監管制度。不同國家和地區之間，由于各自的國情、資源狀況、天然氣市場化程度不同，管理體制存在著較大的差異。相同點在于都從本國實際出發，對天然氣市場化包括管道體制作出最有利于發展和國家利益的制度安排。目前各國實行的管道體制，都是能源或油氣管理體制的重要組成部分，與其能源或油氣體制相一致，與其產業發展戰略、市場化進程等條件相匹配。所有成熟市場經濟國家無一例外都建立了獨立完善的監管制度。我國天然氣管道體制改革應從實際出發，奔著問題去，走市場化道路。高度集中的管道體制總體上弊大于利。
幾乎所有的資源國和發展中國家，都采用了一家或幾家國有石油公司經營天然氣的體制，并實行上下游一體化經營。天然氣管道具有自然壟斷特征，既不宜大量公司進入，也不宜高度壟斷。到目前為止，一個國家只有一家油氣公司(如資源國)壟斷經營天然氣管道業務的例子較多，而唯一性國家天然氣管道公司的案例幾乎沒有(英國電網公司是個特例，將天然氣管網與電網合并，主要是考慮到其天然氣主要用于發電，需要統籌天然氣管網與電網的運營管理。印度的GAIL最終也發展成為了一體化的公司)。大部分資源國和發展中國家的管道業務一般都隸屬于上下游一體化的大型石油或天然氣公司，但與天然氣生產、銷售一體化的管道業務，成熟市場經濟國家一般都要求必須嚴格分開核算，不允許交叉補貼和具有排他性，并由專門的監管機構確定合理的管輸價格，依法實施有效的監管。從各國的做法看，專營化一般不是行政或法律的強制要求，而往往來自眾多天然氣客戶的需求，來自多家供應商對管道服務的市場需求。我國天然氣管道體制改革應保持適度競爭，而不應在自然壟斷基礎上強化排他性和行業壟斷。
我國天然氣產業尚處發展階段，面臨的主要矛盾是資源不足、價格機制尚未理順、市場發育不夠、監管制度不健全，不宜削弱國有石油公司一體化優勢。我國天然氣發展總體處于初級階段，天然氣資源開發、進口、供應及管道、儲氣、銷售的協同發展十分重要，需要繼續發揮國有大型油氣企業在資源供應、管道建設、市場開發上的主導作用。特別是從2015年到2050年，在政府協議下簽訂了若干天然氣進口合同，大部分期限為30年，資源數量巨大，且照付不議。在我國市場大量依賴國外資源的特定條件下，尤其是進口氣與國內氣價格矛盾糾結的情況下，讓石油企業充分利用并發展現有管道設施，有利于提高長約資源的干線運輸和銷售渠道的保障能力，也有利于提高石油企業消化進口資源虧損的能力，避免和減少履約矛盾。我國天然氣管道體制改革應繼續發揮天然氣生產、運輸、銷售一體化優勢，同時解決好天然氣管道的排他性問題，促進適度競爭和監管制度建設。
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