關鍵詞： 天然氣產量 油氣 油氣礦權
進入新世紀以來，我國油氣勘探進入儲量增長高峰期，原油產量穩步增長，天然氣產量快速增長，主要得益于持續投入和技術進步。目前，全國陸上石油剩余可采資源量約93億噸，占總資源量的51%，陸上天然氣剩余可采資源量10.8萬億立方米，占總資源量的84%，剩余油氣資源仍然比較豐富。面臨的主要問題是，新增儲量豐度變差，陸上油田開發整體進入中后期，油氣資源劣質化明顯，低品位和非常規資源在未來發展中的地位越來越重要。通過深化礦權改革和優化產業政策，促進勘探開發投入和技術進步，是低油價條件下油氣行業可持續發展的重要保障。
一、我國油氣礦權管理基本情況
礦權或礦業權，是探礦權和采礦權的合稱。我國《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》明確規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。礦權可以有償取得、依法轉讓。探礦權管理制度主要包括有償取得、區塊登記、****面積限制、排他、最低勘查投入等，采礦權管理制度主要包括有償取得、申請劃定范圍、按規模確定采礦期限、環境評價等。
石油天然氣資源的勘探開發實行國家一級審批登記制度，任何企業從事石油天然氣勘查開采，都必須經國務院批準，由國土資源部審批并頒發油氣勘探開發許可證和采礦許可證，任何地方政府及有關部門均無權辦理石油天然氣資源的勘探開發審批登記手續。相比其他礦產資源，油氣礦權允許登記的范圍****，勘查許可證有效期最長。
我國現行油氣礦權管理制度是從計劃經濟時代逐步演變過來的。1996年修訂的《礦產資源法》、1998年出臺的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等3個配套管理辦法，以及我國《對外合作開采海洋石油資源條例》和《對外合作開采陸上石油資源條例》，共同構成了現行的油氣礦權管理基本制度體系。
截止到2014年12月31日，全國共設置石油天然氣(含煤層氣、頁巖氣)礦權項目1735個，共計407.4萬平方千米。礦權人中，中石油擁有礦權項目776個，面積153.9萬平方千米、占37.8%;中石化擁有礦權項目484個，面積98.2萬平方千米、占24.1%;中海油擁有礦權項目333個，面積142.6萬平方千米、占35%;其他企業擁有礦權項目142個，面積12.7萬平方千米、占3.1%。現有油氣礦權相對集中在三大國有石油公司。
總體看，現行油氣礦權管理制度基本符合我國國情和國家油氣發展戰略，保障和促進了我國石油工業的健康發展。
二、現行油氣礦權管理制度
存在的主要問題
隨著國民經濟的快速發展和能源體制改革的不斷深化，油氣礦權管理制度有的地方已經不太適應形勢發展的需要，存在的主要問題包括以下幾個方面：
1、油氣行業準入制度不夠完善。《礦產資源法》及相關條例規定，只有國務院授予油氣勘探開發資質的企業，才能從事石油天然氣勘探開發業務，目前國內僅有中石油、中石化、中海油等少數國有石油公司具有該資質，其他資本進入油氣領域存在法律障礙。雖然國家出臺了鼓勵和引導民間資本進入能源領域的相關意見，但目前放寬油氣勘探開發準入的法律法規尚不健全，缺少對準入企業在資本額度、裝備力量、技術實力、業績經驗等方面的標準要求，準入條件不明確。缺少國內企業開展油氣勘探開發合作的管理條例，缺少有關合作模式、風險承擔、準入要求等方面的法規條例。缺少關于儲量資產使用和評估的相關規定、標準、規范，也缺乏權威的儲量評估機構，不利于落實儲量有償使用要求，存在國有資產流失風險。
2、油氣礦權市場化配置程度較低。在常規油氣領域，尚未建立比較規范的礦權一級市場和二級市場，三大石油公司和延長石油集團通過申請登記、國家行政授予的方式取得油氣探礦權和采礦權，其他資本難以直接進入，影響了油氣礦權的優化配置。2010年以來，國家陸續出臺了《關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》、《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，各類資本可通過“招、拍、掛”進入煤層氣、頁巖氣等非常規油氣勘探開發領域，民間資本可通過合作方式進入常規油氣勘探開發領域，但占采礦權比例較小。
3、油氣礦權與固體礦權重疊給生產帶來安全隱患。一方面，由于油氣礦權由國土資源部直接審批頒發許可證，其他大部分固體礦產由省級礦產主管部門審批頒發許可證，往往造成油氣礦權與固體礦權重疊。以鄂爾多斯盆地為例，有100多家企業在油氣礦權區域內申請200多個固體礦產勘查和開采區塊，重疊面積約2萬多平方千米。另一方面，油氣類礦種存在主探與兼探矛盾，現行法律允許常規油氣與非常規油氣兼探，但目前存在礦種分離、礦權分置問題，比如煤層氣、頁巖氣屬油氣類礦權管理，而煤炭、油頁巖、油砂等屬固體礦產管理，雖然在主管部門的要求下簽訂了不同礦種安全生產協議，但主探與兼探相互干擾、管理界限模糊，存在一定的矛盾和安全生產隱患。
4、一些探區油氣勘查投入明顯不足。由于我國油氣地質條件復雜，地質評價和研究認識周期較長，不同探礦權區塊勘探投入不夠均衡，一些探區存在未完成法定最低勘查投入要求的現象，特別是深海海域、沙漠深層等勘探難度大、技術要求高、投入風險大的領域，勘查投入明顯不足。據國土資源主管部門調查，2014年全國未完成最低勘查投入的油氣礦權面積達90多萬平方千米，占當年參檢油氣礦權總面積的1/3以上。
5、礦權監管薄弱。缺少必要的監管力量和執法監督，尚未形成權威、有效的監管體系和監管制度。
三、油氣礦權管理制度改革的思路和建議
國家油氣礦權管理制度改革的根本目的是，通過完善制度、創新管理，吸引和擴大投資，促進油氣資源的及早發現和合理利用，打通油氣發展快車道，提高油氣資源對國民經濟發展的保障能力。
我們認為，研究油氣礦權管理制度改革，應把握好以下幾點：
一是借鑒油氣礦權管理的普遍經驗，推進礦業權的市場化配置。綜觀以美國為代表的承認油氣資源私人所有權的國家，以英國為代表的油氣資源為國家所有的發達市場經濟國家，以委內瑞拉為代表的發展中產油國，在油氣礦權管理上都具備產權歸屬清晰、礦業權市場化配置、礦權所有者權益得到有效保護、資源地居民和政府從資源開發中受益等四個方面的特點。我國油氣礦權制度改革應堅持基本制度和成功經驗，充分借鑒世界經驗，有針對性地加強和改進礦權管理工作，重點推進市場化配置和加強礦業權監管。
二是要始終堅持油氣礦權國家一級管理制度。多年的實踐已經證明，實行油氣礦權國家一級管理是保證科學有序開發、避免濫開濫采的關鍵。應堅持油氣特定礦種的法律屬性，鞏固和完善國家一級管理制度，由國土資源部或獨立的監管部門負責審批、登記和發證，堅持油氣發證與監管一體化，不宜搞層層下放、職能分散和多頭管理，確保資源的合理高效開發利用，避免資源浪費，避免地下、地表、空氣和水環境的污染。
三是鼓勵和引導社會資本進入油氣領域。要與我國基本經濟制度要求一致，把堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，作為油氣礦權管理制度改革的方向，鼓勵有資質的企業參與或合作參與油氣勘探開發，鼓勵社會和民間資本通過持股、礦權流轉及其他金融平臺等多種方式投資進入油氣勘探開發領域。
四是油氣礦權市場化配置必須同步加強政府監管。礦權市場化改革需立法先行、依次推進、監督到位，確保油氣市場的正常秩序，確保油氣資源的高效開發利用。要突出重要領域和關鍵環節，逐步解決參與主體結構單一、儲量評估機制不夠完善、礦權流轉配置不夠優化、市場監督管理不夠嚴格等問題。
推進油氣礦權改革，重點應放在以下幾個方面：
1、完善礦權管理法律法規。加快修訂《礦產資源法》及相關配套制度，制定《石油和天然氣法》、《油氣監管條例》，制定我國對內油氣勘探開發合作管理規定，形成符合我國國情的油氣礦權管理法規體系，做到礦權管理有法可依。
2、逐步放寬對油氣勘探開采資質的條件限制。從業績經歷、資金實力、技術水平等方面設定油氣勘探開采資質條件，通過招投標競爭方式取得油氣探礦權，通過風險勘探獲得商業性發現后按程序獲得采礦權。修訂“必須經國務院批準”的前提條件，改變“申請在先”的行政審批方式，實行“寬進嚴出”。逐步建立具備資質企業名錄，定期組織資質審核，切實保障礦權市場秩序，形成以國有大型石油公司為主導，多種經濟成分共同組成的多元化礦權結構。
3、建立油氣礦權流轉和儲量轉讓制度。完善油氣礦權流轉機制，建立礦權交易市場，允許油氣企業之間以市場化方式進行礦權轉讓和儲量交易，以盤活現有礦權資源。研究制定符合國際慣例、公平合理的儲量有償使用規定、價值評估方法等規則，培育具有國際水平的儲量評估機構，為促進礦權流轉和儲量交易創造條件。支持國有石油企業與具備資質的國有、地方、民營等企業，在礦權、資源、儲量所有權不變前提下，按照產品分成合同模式，從油氣勘探起步開展合作，發現經濟可采儲量后共同開發。
4、完善油氣探礦權退出機制。根據礦權的地質條件和地理環境，進一步完善礦權使用費和最低勘查投入標準，加強礦權年檢制度的實施，推進礦權有序退出。對退出的礦權和尚未勘查的含油氣盆地，通過公開招標投標，優選符合資質的企業進行勘查開采，確保各類資本公平進入油氣勘探開發市場。從有利于探礦權人整體勘探、有利于礦權區塊招標出讓考慮，部分探礦權最低投入考核周期可適當延長。考慮頁巖氣勘探開發難度大于常規油氣，以及各區塊地質條件、評價難度和勘探周期的差異，可對頁巖氣勘查區塊投入工作量進行整體考核，并合理確立其投入考核標準。
5、健全礦權監管體系。建立與油氣資源國家一級管理相適應的專業監管機構，制定統一的監管規程，監管機構或中央和省市監管部門要統一規程、統一標準、統一技術操作、統一信息平臺、統一考核評價。要加強專業監管隊伍培訓和建設，把監管的重點放在涉及公眾利益、國家利益的關鍵環節，同時堅決制止侵權行為、維護礦權人合法權益，促進實現油氣資源的****發現、最優開發、****利用，杜絕某些行業曾出現的開發秩序混亂、破壞生態環境、安全事故頻發等問題。
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